寻找保障粮食安全、稳定农业投资和增加农民收入之间的最大公约数，对推动乡村产业振兴和构建新发展格局很重要。为了解该项工作最新进展情况，笔者于2021年4—6月先后赴浙江嘉兴市及所辖桐乡市、重庆铜梁区和湖北监利市进行调研并发现，耕地“非粮化”整治工作已经取得阶段性成果，但政策落地过程中存在的永久基本农田与粮食功能区边界不清晰、“非粮化”整治成本分担机制不健全、部分粮食功能区“非粮化”整治缺乏法律依据、政策执行标准走向不明等新矛盾与隐忧，亟待解决。

（一）永久基本农田与粮食功能区地块交叉布局后边界不明，导致种植主体无意间触碰“非粮化”底线

2011年最新修订的《基本农田保护条例》第11条规定，“划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志。”调研发现，一些基本农田保护区并未树立保护标志。即使立了标志牌，一些保护区“四至”边界不清。粮食功能区虽然已上图入库，但村干部和农业经营主体对其范围和边界并不清楚。据湖北监利市一乡镇干部反映，村干部、普通农户和新型农业经营主体很难搞清楚哪些地块属于永久基本农田和粮食功能区，因地块信息保密，种植主体只能到乡镇街道的国土所去查询，有的地块复杂，还需要自然资源部门干部下到田间地头去比对，程序繁琐，工作量比较大。此外，湖北监利市和重庆铜梁区的相关部门及乡镇街道干部都反映，粮食功能区与永久基本农田大部分交叉，还有一部分在一般耕地中。种植主体对一般耕地上的粮食功能区边界不明，有时就会无意间将非粮作物种在了粮食功能区上，出现了被动“非粮化”。

（二）限期强制清除“非粮化”产品及设施的成本分担机制不健全，部分地块整治与巩固脱贫攻坚成果和农民增收任务存在矛盾

据地方乡村干部反映，以前没有提过防止耕地“非粮化”，现在要求清除基本农田上已经种植的林果、花卉、苗木及鱼塘等“非粮化”作物和田间设施，没有具体法律依据和强制手段。如果法律条件不具备，操之过急，限期强行清除，容易引发社会矛盾，不利于农村社会稳定和乡村振兴战略实施。一农业企业主反映，该企业种了果树和苗木，基本都在基本农田。种植基地吸纳100多农民就业，其中有7—8位刚脱贫的贫困户。因实施防止耕地“非粮化” 政策，各地苗木需求量锐减，2021年同比下降50%。如果明年苗木需求继续下降，将缩减投资，不得不辞掉50%农民劳动力；如果退林还田，每亩苗圃将损失2万多元基础设施投资，种粮还需要按照粮田要求再投资修建基础设施。另外一家苗木企业的容器苗也在基本农田上，如果退苗还田，将容器果苗移走，每亩迁移苗木费约6万元（3万株×2元/株），每亩基础设施投资损失2万元，包括上级财政项目已投的100多万元基础设施投资也将打水漂，村集体将失去该财政项目在企业的分红。目前，清除基本农田上的林木等作物，农业经营主体不会自己干，只能由基层政府设法清除，各种费用由县市地方财政负担。如果永久基本农田租赁合同到期，清除则不需要补偿。如监利市政府对承包合同已到期的一家农业企业种在基本农田上的树木移除，基层政府不需要赔偿树木，只需承担树木移除费用。

（三）清除永久基本农田之外粮食功能区的“非粮化”种养产品和设施，缺乏法律依据、存在后续隐患

《意见》规定“不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施”，“推动制订和完善相关法律法规，明确对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的处罚措施”。如果今后相关法律法规修订完毕，这些制度规定只能依法处置永久基本农田上从事林果业、挖塘养鱼等行为，但对不在永久基本农田上的粮食功能区上从事“非粮化”种植和养殖，依然缺乏法律处罚依据。只要粮食功能区与永久基本农田存在地块交叉，这一制度漏洞就可能给永久基本农田之外粮食功能区的“非粮化”治理留下隐患。

（四）永久基本农田划定存隐忧，不适合种粮农地“被划入”后整治难度大

据某地估计，目前大约10%不适合种粮的农地还是基本农田。如果不允许调减永久基本农田面积或异地调整地块，这些分布在丘陵山地的基本农田可能继续划入永久基本农田。还有一些地方反映，由于历史原因，一些水淹地、乡间道路甚至农民宅基地都划入了基本农田。这些地方耕地资源严重稀缺，在县域范围内调整补划地块几乎没有空间，一般耕地都已经种植林果、花卉苗木等，或搞养殖业，补划后面临清除现有种植作物和养殖产品及其设施的赔偿压力。

（五）防止耕地“非粮化”政策未来执行标准走向不明，各方对稳定农业投资隐忧增多

据调研地区部分基层干部和农业经营主体反映，大家担忧粮食安全党政同责后，防止耕地“非粮化”政策的执行标准可能会从严，担忧上级对在永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼的农业经营主体，要求短期内强挖林果、强填鱼塘，导致一些农业经营主体的投资处于观望状态，农业投资预期受到一定影响。

（一）明晰农田地块类型和保护标志

文章来源：《中国发展观察》杂志2021年第17期