为规范合理使用临时用地, 建设单位需要向所在地县级人民政府国土资源主管部门提出申请, 并提交申请书、勘测报告、租赁合同、项目核准文件、土地权属证明材料和土地复垦方案 (占用农用地的) 等材料。

勘测报告是临时用地报批的基础材料, 其质量对土地方案复垦设计、复垦措施等具有重要影响。从各地的勘测报告成果来看, 主要存在以下问题：

• 1) 测量范围不够, 大部分只向外延伸了2 m；

• 2) 周边关键要素缺失, 与项目有关水源、主要道路、桥梁、电力设施等建筑物的相对位置未在地形图上标示出来；

• 3) 项目区内沟渠路未标明水流方向、宽度、材质等。

租赁合同的合法性、有效性是方案编制和报批的基础。租赁合同地块的位置、土地权属、面积、使用期限等是临时用地顺利报批的关键因素。在审查租赁合同时, 主要存在以下问题:

• 1) 合同地块范围小于拟用地地块范围;

• 2) 合同地块租赁期限小于临时用地使用年限和复垦年限;

• 3) 合同甲乙方名称与公章名称不一致;

• 4) 合同地块用途出现员工宿舍之类的表述;

• 5) 合同签订未追溯到土地所有权人。

为使建设单位顺利使用临时用地, 对占用农用地的临时用地, 需编制土地复垦方案, 目的是确保临时用地使用期限届满时, 土地复垦义务人能在规定期限内, 严格按照土地复垦方案确定的复垦方向、复垦措施、技术标准实施土地复垦, 履行土地复垦义务, 确保复垦后的耕地面积不减少, 耕地质量不降低。

土地复垦方案普遍在项目概况、临时用地选址、方案服务年限、土地复垦适应性评价、土地复垦目标、复垦措施及工程等方面存在问题, 具体如下。

2.1 项目概况

项目概况是方案的基础内容, 这章内容往往是内容不全, 缺项较多, 内容针对性不强, 经常出现与本项目区无关的内容。

2.2 临时用地选址及规模

临时用地选址及规模是否科学合理, 直接影响临时用地占用的土地利用类型及数量。而在方案中, 经常出现方案未对临时用地选址及规模的科学性合理性进行阐述说明。

2.3 方案服务年限方案服务年限

一般由临时用地使用期限、复垦期、管护期等构成。根据《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》 (粤国土资利用发[2016]35号) 的要求:“临时用地使用期限一般不超过2年, 因特殊情况确需延长使用期限的, 应当重新办理临时用地审批手续。临时建设应当在批准的使用期限届满前自行拆除。”在项目评审过程中, 经常发现复垦期在批准的使用期限届满之后, 且复垦期在租赁合同期限之外。

2.4 土地复垦适应性评价

根据复垦区土地利用现状变更调查数据、土地利用总体规划, 并与生态环境保护规划相结合, 从项目区实际现状出发, 通过对项目区自然因素、社会经济因素、政策因素、公众意愿的分析等进行土地复垦适宜性评价。该章内容经常出现内容繁琐且针对性不强, 评价过程与评价结果关联性不大。

2.5 土地复垦目标

在方案中, 经常出现土地复垦目标确定模糊, 各指标确定不清晰或直接采用TD/T 1036—2013《土地复垦质量控制标准》确定的标准。

2.6 复垦措施及工程

土地复垦作为一个系统工程, 涉及复垦措施和工程设计等内容。在方案中, 经常出现土方平衡分析不详细, 废弃物处置不明确, 土壤培肥措施单一等问题。

3.1 明确各报批材料细节要求

由于各建设单位对临时用地报批材料的认知水平参差不齐, 且各地国土资源主管部门对临时用地报批材料的要求不一致, 为提高临时用地报批工作效率, 建议国土资源主管部门或委托技术服务单位, 根据本地实际情况, 拟定详细的临时用地报批材料要求手册, 对不同的报批材料要求进行详细规定。

3.2 前置临时用地报批审查工作

在临时用地报批过程中, 一般是土地复垦方案编制完成后随用地报批材料一起报送至国土资源主管部门, 但在国土资源主管部门审查过程中, 时常发现土地权属不一致、临时用地地块不符合相关法律法规要求的问题, 需要重新编制或修改方案, 这在一定程度上延长了临时用地报批时限, 降低了建设单位和国土资源主管部门的工作效率。故建议建设单位先将用地申请、租赁合同、土地权属、地块红线范围等材料先提交给国土资源主管部门审核, 待审核通过后, 再组织其他材料。

3.3 因地制宜进行项目概况介绍

项目概况主要介绍与本项目有关的内容, 比如主体工程的建设期限、项目位置等为确定临时用地使用期限及其选址的合理性提供依据;气候中降水量等为灌排沟渠设计提供依据;生物介绍为确定复垦后临时用地种植的植被类型提供依据;水文介绍为进行水资源平衡分析提供依据;耕地质量现状则为复垦目标确定提供依据。

3.4 科学论证临时用地选址及规模

临时用地选址应遵循尽量不占或者少占耕地, 可利用劣质土地的, 不占用好地的原则, 且应从选址合法性、工程可行性、规划合理性以及环境影响评价等方面考虑, 通过多方案对比, 最终确定临时用地位置。临时用地规模应遵循节约集约、合理使用的原则, 根据主项目需求, 科学合理规划平面布局, 确定临时用地规模。

3.5 合理确定土地复垦方向

土地复垦方向应遵循复垦后土地质量不降低的原则。一般如果临时用地土地利用现状为耕地, 则建设完成后, 必须恢复为原类型, 且复垦后的耕地质量、数量、生产力水平等不低于损毁前的;对于临时用地土地利用现状为非耕地的, 确保复垦后土地质量不低于损毁前的前提下, 进一步依据项目区现状情况及土地利用总体规划, 并结合公众意愿, 确定土地复垦方向。

3.6 明确土地复垦具体目标

在确定土地复垦目标时, 不仅应明确复垦后地块各指标值, 如耕地质量等别, 地形坡度、有效土层厚度、土壤质地、有机质含量、pH值等, 且应该达到TD/T1036—2013《土地复垦质量控制标准》确定的土地复垦标准, 并确保复垦后耕地数量、地块质量、生产力水平等不低于损毁前的。

3.7 详细安排复垦措施及工程

   （1) 在确定土地复垦方向之后, 在拆除复垦区的构筑物、地基等时, 为不造成第二次环境污染, 需要明确复垦区清理工程后的废弃物的处置方式。
    (2) 根据复垦区的实际情况, 若临时用地还未损毁或已损毁但进行了表土剥离工作, 应明确表土的土方量、存放方式、存放位置;若复垦区表土已破坏或覆土土源不足, 应明确说明复垦后覆土土源的来源、土壤类型、质量、距离、单价等情况。
    (3) 为确保复垦后的土地质量不低于损毁前的土地质量, 需要对复垦区进行土壤培肥, 可考虑使用有机肥和绿肥相结合进行土壤培肥, 进行绿肥选取时, 可根据复垦区实际情况选择适合当地自然环境的一种或是多种优势互补的绿肥进行混合种植。

在临时用地报批材料组织过程中, 不仅需要正确理解和掌握土地复垦相关政策规范要求, 同时还需对所收集的资料进行认真分析并审查, 一方面可以提高土地复垦方案编制质量, 确保项目建设完成后, 临时用地能如期、保质、保量返还；另一方面可提高临时用地报批工作效率和质量, 减少违法用地产生的风险。